Desde aproximadamente 1990, la suposición de que el sector público debería ser responsable de todos los aspectos de la educación se ha cuestionado cada vez más, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, por cuatro razones principales. En primer lugar, ha habido dudas sobre la eficacia y eficiencia de la educación pública. En segundo lugar, existen dudas sobre la equidad y la rendición de cuentas de la educación pública, que afectan particularmente a los pobres. En tercer lugar, hay una conciencia cada vez mayor de las iniciativas de los empresarios de la educación, y hay pruebas que sugieren que las presiones competitivas pueden conducir a mejoras educativas significativas. En cuarto lugar, ha sido necesario limitar el gasto público para reducir los déficits presupuestarios y la deuda externa y, en consecuencia, encontrar fuentes alternativas de financiación de la educación.
Sobre la cuarta razón, poco más se puede decir, aparte del hecho de que esto ha motivado a los gobiernos y a los organismos internacionales a considerar la posibilidad de un papel cada vez mayor del sector privado. Sin embargo, la idea de que la educación es un bien público y, por lo tanto, requiere la intervención del gobierno para su provisión, puede contrarrestar potencialmente cada una de las otras tres razones. Antes de examinar los argumentos pertinentes, es importante subrayar que toda la cuestión es controvertida. Por consiguiente, vale la pena señalar al principio algunas reseñas recientes de todo el debate.
El filósofo Harry Brighouse, sociólogos como Stephen Ball, el profesor Karl Mannheim de sociología de la educación en la Universidad de Londres, y el periodista Alex Molnar, no simpatizan en gran medida con el creciente papel del sector privado. Brighouse, que está afiliado a los movimientos reformistas estadounidense y británico, presenta argumentos filosóficos en contra de ampliar la opción educativa, haciendo hincapié en particular en cómo promoverán la desigualdad. Sin embargo, simpatiza con algunos argumentos sobre la forma en que el sector privado podría elevar los estándares y ser más eficiente. Ball y sus colegas han explorado la forma en que se han producido las reformas del mercado en Inglaterra, y sugieren que la evidencia apunta a un impacto perjudicial en la igualdad de oportunidades. Finalmente, Molnar ha explorado la creciente comercialización de las escuelas estadounidenses, y argumenta que no se debe permitir que la motivación de lucro y la educación se mezclen.
Para la perspectiva alternativa, un buen lugar para comenzar es con el trabajo seminal del historiador económico Edwin G. West, Educación y el Estado (1994), seguido por el trabajo de Andrew Coulson y James Tooley. West sugiere que antes de que el gobierno se involucrara en la educación en Inglaterra, Gales y los Estados Unidos, había una provisión privada generalizada de educación, que fue desplazada por el estado interviniente. Coulson retoma el caso histórico de la antigua Grecia (entre otros lugares), y proporciona argumentos económicos y conceptuales detallados para apoyar el caso de los mercados en la educación, y desafía la idea de que la educación pública puede promover la cohesión social y la igualdad de oportunidades. Tooley aborda temas similares, llevando a cabo un experimento mental para explorar argumentos históricos, filosóficos y económicos que sugieren la conveniencia de un mayor papel para el sector privado en la educación, incluyendo abordar las objeciones a la educación con fines de lucro.
El dramaturgo George Bernard Shaw bromeó una vez que los estadounidenses y los británicos están divididos por un idioma común. En ninguna parte esto es más obvio que cuando hablamos del papel del gobierno en la educación. Los británicos, por razones enterradas en el tiempo histórico, llaman a sus escuelas privadas más elitistas escuelas públicas, y otros países como la India siguieron este uso. Para evitar confusiones, este artículo seguirá el uso estadounidense más lógico, donde las escuelas públicas son las financiadas por el gobierno, y las escuelas privadas son las que no lo son.
La educación como Bien público
A menudo se argumenta que la educación es un bien público, y que esto implica un papel particular para el gobierno. Los economistas definen un bien público como el cumplimiento de hasta tres condiciones: (1) indivisibilidad, (2) no ida y (3) no exclusión. La indivisibilidad puede ilustrarse con el ejemplo de un puente sobre un río, que puede ser utilizado por cualquier persona sin incurrir en costos adicionales. La falta de cortesía es prácticamente la misma, excepto que son los beneficios disponibles para cada miembro del público los que no se reducen, en lugar de la cantidad del bien. Por ejemplo, el bien de hacer senderismo en el Gran Cañón podría ser, en gran medida, indivisible, en el sentido de que muchos millones de personas podrían hacerlo sin impedir que otros también lo hagan. Sin embargo, cuanto mayor es el número de personas que caminan, menor es el disfrute de aquellos que desean estar en un desierto vacío, en cuyo caso lo bueno no es no viaje. Finalmente, la no exclusión se refiere cuando no es factible excluir a ningún miembro individual del grupo de consumir el bien. El ejemplo económico clásico es un faro.
Parece que la educación no satisface ninguna de estas condiciones. Es evidente que no es excluible, ya que un niño en particular puede ser excluido de un aula o de cualquier otra oportunidad educativa. La situación es similar para la no-conducción y la indivisibilidad, porque es el caso de que si algunos niños tienen la atención de un maestro excelente, entonces ese maestro tiene menos tiempo para otros, que por lo tanto pueden obtener menos beneficios del maestro. De hecho, parece probable que fuera precisamente por esta falta de sentido o indivisibilidad que los reformadores quisieran que el gobierno interviniera en la educación, para aliviar esta desigualdad de acceso.
Sin embargo, si no es un bien público en este sentido, la educación parece probable que tenga efectos vecinales o externalidades, definidos por los economistas como cuando una actividad emprendida por una parte afecta directamente la utilidad de otra parte. Es decir, es probable que haya beneficios para la comunidad o la sociedad en general (si hay oportunidades educativas disponibles) en términos de igualdad de oportunidades, cohesión social, beneficios democráticos, orden público, crecimiento económico, etc. De manera crucial, es probable que estas externalidades muestren un alto grado de no exclusión (es costoso excluir a las personas de estos beneficios o costos) y, por lo general, hay consideraciones relacionadas con la no ida o la indivisibilidad (es probable que los beneficios o costos externos estén disponibles para todos con costos marginales cercanos a cero). Por ejemplo, una sociedad que carece de igualdad de oportunidades podría ser una sociedad insatisfecha y sin ley. Uno podría excluirse de los problemas de tal sociedad, pero solo a expensas de alarmas de robo, guardaespaldas, vallas altas o restringiendo los movimientos. Es en este sentido que la educación podría denominarse un bien público; y es en este sentido que se podría argumentar legítimamente que la educación necesita la intervención del gobierno para garantizar su provisión y obtener estas externalidades.
A partir de estas consideraciones, la discusión tendría que centrarse en la efectividad, eficiencia y equidad percibidas de la educación pública, y la presencia o ausencia de iniciativas privadas. Estas preocupaciones nos devuelven de lleno a las principales razones aducidas anteriormente para cuestionar el papel del gobierno en la educación. Entonces, ¿qué hay de estas razones?
Normas y eficiencia
En lo que respecta a la primera razón, si bien en muchos países han surgido dudas sobre las normas en las escuelas públicas, no es hasta que se hacen comparaciones con las escuelas privadas de los mismos países que el papel del gobierno se cuestiona significativamente. Este enfoque comparativo comenzó con un estudio estadounidense de 1982 de James Coleman, Thomas Hoffer y Sally Kilgore, que predijo la puntuación en un examen estandarizado para un estudiante promedio de escuela pública si asistía a una escuela privada. El estudio encontró que las escuelas privadas eran más efectivas en el desarrollo de las habilidades cognitivas de los estudiantes. Después de responder a las críticas de que no se había controlado la capacidad innata, un estudio de seguimiento confirmó sustancialmente los resultados.
Desde entonces, se han llevado a cabo numerosos estudios en una amplia gama de países de ingresos medios y bajos, todos los cuales han encontrado que las escuelas privadas no solo son más eficaces desde el punto de vista educativo (cuando se controlan los factores socioeconómicos), sino que también son más eficientes. Por ejemplo, los estudios del Banco Mundial comenzaron analizando los logros en la capacidad verbal en Tailandia, y siguieron estudios de logros en lenguaje y matemáticas en Colombia, la República Dominicana, Filipinas, Tanzania y Tailandia nuevamente. Los estudios exploraron la ganancia proporcional en la puntuación de logro si un estudiante seleccionado al azar, con las características de un estudiante promedio de escuela pública, asistía a una escuela privada en lugar de una escuela pública, manteniendo constante el origen socioeconómico del estudiante. Si bien había una amplia gama, todos los estudios mostraron la superioridad de la educación privada en términos de elevar estas habilidades cognitivas. En Colombia, los resultados mostraron que las escuelas privadas eran 1,13 veces más efectivas que las escuelas públicas, con un promedio de rendimiento verbal y matemático. En la República Dominicana, las escuelas privadas fueron aproximadamente una vez y media más eficaces para mejorar el rendimiento en matemáticas; y en Tailandia, también en el caso de las matemáticas, las escuelas privadas fueron 2,63 veces más eficaces que las escuelas públicas.
Una objeción obvia fue que las escuelas privadas pueden tener éxito donde las escuelas públicas no pueden debido al aumento de los recursos. Sin embargo, cuando los mismos investigadores investigaron este problema, encontraron que era el caso opuesto. La comparación del costo por estudiante en una escuela privada y una pública dio resultados que oscilaron entre un mínimo del 39 por ciento en Tailandia y un máximo del 83 por ciento en Filipinas. Combinando estas dos fuentes de información, los investigadores pudieron obtener una respuesta a la pregunta: «Por el mismo costo por alumno, ¿cuánto más se obtendría en las escuelas privadas que en las públicas?»La respuesta osciló entre 1,2 veces (Filipinas) y 6,74 veces más (Tailandia) en las escuelas privadas que en las públicas.
Finalmente, la evidencia de Geeta Kingdon de la India revela hallazgos similares. Kingdon controló veintiuna variables potencialmente confusas, incluidos los ingresos de los padres y de la familia, el número de años de educación de la madre, el número de libros en el hogar y la aptitud del estudiante, para su estudio de una muestra aleatoria estratificada de escuelas en la ciudad de Lucknow, Uttar Pradesh. Descubrió que las escuelas privadas (sin ayuda) eran un 27 por ciento más efectivas en la enseñanza de matemáticas, y un poco más efectivas en la enseñanza de idiomas, que las escuelas públicas. Pero cuando los costos por alumno se incluyen en la ecuación, los resultados se vuelven bastante sorprendentes. En las escuelas privadas (sin ayuda), el costo por alumno era menos de la mitad que en las escuelas públicas (38 rupias frente a 80 rupias).
Equidad y rendición de cuentas
Las dudas sobre la educación pública que informan el debate sobre el papel del gobierno en la educación también se centran en la equidad de la prestación pública, aunque a esto se contraponen las dudas de que la privatización podría ser más equitativa. Sin embargo, en muchos países se ha observado que, a pesar de la expansión pública de la financiación y la prestación de servicios, la expansión no ha llegado a todos los miembros de la sociedad por igual. Particularmente aguda es la gran brecha en cuanto a la oferta educativa que se ofrece a las poblaciones urbanas y rurales. En Indonesia, por ejemplo, solo el 3% de los niños de las zonas urbanas en edad de asistir a la escuela primaria no recibieron educación, mientras que en las zonas rurales esta cifra asciende al 10%. Estas cifras comparativas también ocultan el hecho de que las disparidades de género en las zonas rurales son aún más graves. En Pakistán, por ejemplo, si bien el 73% de las mujeres urbanas de entre siete y catorce años de edad han asistido alguna vez a la escuela, esta cifra desciende al 40% en el caso de las mujeres rurales del mismo grupo de edad.
En los países más pobres, se podría pensar que el gasto en educación básica sería una prioridad del gobierno, ya que estos aún no han logrado la matriculación universal en la escuela primaria. Sin embargo, esto a menudo no sucede. En África, por ejemplo, el gasto por estudiante en educación superior es unas cuarenta y cuatro veces mayor que en educación primaria. En la mayoría de los países africanos, el 20 por ciento más pobre de la población recibe significativamente menos del 20 por ciento del subsidio de educación pública, mientras que el 20 por ciento más rico recibe significativamente más del 20 por ciento. Más dramáticamente, en Nepal, el quintil más rico recibe casi la mitad del gasto público total en educación.
Algunas de las pruebas más dramáticas de la desigualdad de la prestación pública, que también plantea la cuestión de la rendición de cuentas, provienen de la India. El Informe Público del Equipo de Investigación sobre la Educación Básica en la India (1999) analizó la educación primaria en cuatro estados, donde encuestó a una muestra aleatoria de aldeas en las que había un total de 195 escuelas públicas y 41 privadas. El informe describe algunos de los» fallos de funcionamiento » que están teniendo lugar en las escuelas públicas para los pobres en estos cuatro estados. Las escuelas tienen instalaciones físicas deficientes y una proporción elevada de alumnos por maestro, pero lo más inquietante es el bajo nivel de actividad docente que se desarrolla en ellas. Cuando los investigadores llamaron sin previo aviso, solo en el 53 por ciento de las escuelas había alguna actividad docente en curso. En un 33 por ciento, el director estaba ausente. La encuesta PROBE reportó muchos casos de «negligencia simple», incluyendo» maestros irresponsables que mantienen una escuela cerrada o no funcional durante meses a la vez «y una escuela donde» solo una sexta parte de los niños matriculados estaban presentes » (p. 63). Es significativo que el bajo nivel de actividad docente se produjera incluso en las escuelas con una infraestructura relativamente buena, material didáctico y proporción de alumnos por maestro. Incluso en estas escuelas, » la actividad docente se ha reducido al mínimo, tanto en términos de tiempo como de esfuerzo. Y este patrón no se limita a una minoría de maestros irresponsables, se ha convertido en una forma de vida en la profesión» (p. 63).
Estos problemas resaltan la «profunda falta de responsabilidad» en las escuelas públicas, ya que estos problemas no se encontraron en las escuelas privadas. El equipo de investigación encontró un nivel considerablemente más alto de actividad docente en las escuelas privadas, a pesar de que el ambiente de trabajo no es mejor en estas escuelas. Para los investigadores ,esto » pone de manifiesto el papel clave de la rendición de cuentas en el sistema escolar. En una escuela privada, los maestros son responsables ante el director (que puede despedirlos) y, a través de él, ante los padres (que pueden retirar a sus hijos). En una escuela pública, la cadena de rendición de cuentas es mucho más débil, ya que los maestros tienen un trabajo permanente con salarios y ascensos no relacionados con el rendimiento. Este contraste es percibido con claridad cristalina por la gran mayoría de los padres» (p. 64).
Toda esta evidencia está llevando a algunos gobiernos y organismos internacionales a preguntarse si la educación pública puede llegar o no a los más pobres de la sociedad, o si alguna forma de asociación público-privada, tal vez con vales financiados con fondos públicos disponibles para su uso en cualquier escuela, pública o privada, sería un mejor papel para el gobierno si su objetivo es llegar a los pobres.
Alternativas del sector privado
La existencia de escuelas privadas para los pobres en la India podría ser una sorpresa. De hecho, se trata de un fenómeno que va en aumento en todo el mundo en desarrollo y que guarda relación con la tercera razón principal del creciente cuestionamiento del papel del gobierno en la educación, la aparición de alternativas aparentemente viables del sector privado. Las escuelas para pobres son un lugar común en una serie de países, incluida la India, donde investigaciones recientes han revelado que una gran variedad de escuelas cobran entre 10 y 20 dólares por año por cada estudiante, funcionan según principios comerciales y no dependen de ningún subsidio gubernamental o filantropía. Estas tarifas son asequibles para las familias encabezadas por tiradores de rickshaws y comerciantes de puestos de mercado. Aun así, muchas de estas escuelas también ofrecen un número significativo de plazas gratuitas (hasta un 20 por ciento) para estudiantes aún más pobres, asignadas sobre la base de solicitudes de necesidades verificadas informalmente en la comunidad. También se ha informado de escuelas similares en muchos países africanos.
La aparición de alternativas de educación privada no se refiere únicamente a los pobres, por supuesto. Investigaciones recientes han descubierto toda una serie de ejemplos interesantes de empresarios de la educación que están creando alternativas privadas innovadoras y eficaces. La Corporación Financiera Internacional encontró empresas de educación con fines de lucro en los países en desarrollo que habían creado cadenas de escuelas y colegios, a menudo en régimen de franquicia, con estrictos procedimientos de control de calidad (incluida la utilización de las normas internacionales de la serie ISO 9000). Estas empresas invierten en investigación y desarrollo para explorar nuevas ideas en pedagogía y currículo. Algunos ejemplos son Objetivo / UNIP en Brasil, que cuenta con más de medio millón de estudiantes desde el nivel de jardín de infantes hasta el universitario en sus 500 campus en todo Brasil; y NIIT, con sede en Nueva Delhi, que ofrece educación y capacitación en computación en sus cuarenta centros de propiedad en las áreas metropolitanas, y alrededor de 1,000 centros franquiciados en toda la India. También tiene un alcance global, con centros en los Estados Unidos, Europa, Japón, Asia Central, África y la región de Asia y el Pacífico.
Cabe destacar que los empresarios privados han aprovechado la tecnología de la información para el proceso de aprendizaje. Se ha producido un rápido crecimiento de proveedores del sector privado con fines de lucro en la educación a todos los niveles, lo que ha creado oportunidades de aprendizaje electrónico tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados. Muchos de ellos compiten directamente con proveedores tradicionales del sector público, como la Universidad de Phoenix, con 90,000 estudiantes en treinta y dos campus y setenta y un centros de aprendizaje. Sin embargo, muchas universidades tradicionales también han respondido al desafío creando filiales con fines de lucro: la Universidad de Nueva York, por ejemplo, estableció su brazo NYOnline, y la Universidad de Columbia creó un brazo con fines de lucro, Fathom Knowledge Network Inc., en colaboración con Cambridge University Press, la Biblioteca Pública de Nueva York y la Universidad de Chicago. Otras empresas con fines de lucro están surgiendo para proporcionar elearning para el mercado K–12, incluyendo el nombre apropiado k12.com, dirigido por William J. Bennett, el secretario de estado de educación durante la administración Reagan.
El surgimiento y la fortaleza de estas alternativas del sector privado ha impresionado a muchos gobiernos que buscan mejorar la calidad y la eficiencia de la educación pública. En la actualidad, el Gobierno británico está llevando a cabo un proceso de subcontratación de escuelas y autoridades educativas locales que fracasan al sector privado, tratando de encontrar el servicio más rentable dondequiera que se encuentre. Pero este proceso no se limita a los países desarrollados. Un ejemplo notable proviene de la India, donde el gobierno del estado de Tamil Nadu quería educación informática en todas las escuelas secundarias. Significativamente, a pesar de asignar fondos adicionales a este esfuerzo, alrededor de US 2 22 millones en cinco años, no recurrió al sector público para proporcionar esto, sino que desarrolló un modelo para contratar la entrega a empresas privadas, que proporcionan el software y el hardware, mientras que el gobierno proporciona un suministro de electricidad y el aula. Significativamente, las empresas que han ganado estos contratos, como NIIT, también pueden usar el aula como un centro franquiciado, abierto a los escolares y maestros durante el día y abierto al público en general por las noches y los fines de semana. La subcontratación de áreas curriculares como esta representa un importante paso adelante en las relaciones entre los sectores público y privado, y proporciona un modelo interesante que vale la pena observar y emular.
Conclusión
El debate continuará sobre el papel cambiante del gobierno en la educación, pero hay una considerable innovación práctica y experimentación que se está llevando a cabo a nivel mundial que apunta a una aceptación del papel cambiante del gobierno en la prestación de servicios educativos. Es útil distinguir tres tipos de reforma.
El primero es el modelo de subcontratación, en el que una escuela estatal tiene algunas o todas sus funciones educativas contratadas al sector privado bajo pautas de rendición de cuentas establecidas por el gobierno local y/o central. Las empresas de gestión de la educación, como Edison Schools en los Estados Unidos y 3Es en Inglaterra, encajan en este modelo, donde todas las funciones educativas–pedagogía, currículo, gestión y mejora de la escuela–son asumidas por la empresa privada.
En segundo lugar, está el modelo de financiamiento por el lado de la demanda, que permite a los estudiantes salir de las escuelas estatales, a menudo cuando están fallando, y mudarse a escuelas privadas a través de vales financiados por el Estado. Tales esquemas se encuentran en todo el mundo, incluidos los Estados Unidos, Chile, Colombia y Costa de Marfil, por nombrar algunos.
En tercer lugar, está el modelo de escuelas privadas financiadas por el estado, en el que las escuelas privadas pueden optar por la financiación estatal (como en Dinamarca y Holanda), o las nuevas escuelas independientes se crean especialmente bajo regulaciones gubernamentales para recibir financiación estatal (como en las escuelas chárter en Estados Unidos, Canadá y China, y las Academias Urbanas en Inglaterra y Gales).
En Dinamarca, por ejemplo, las primeras escuelas privadas obtuvieron subvenciones estatales en 1899. Ahora, cualquier grupo de padres puede reclamar el derecho de crear una escuela privada. Una vez establecido y en funcionamiento, el estado garantiza proporcionar entre el 80 y el 85 por ciento de los gastos en la escuela. Algunas de estas escuelas gratuitas son escuelas religiosas, pero la mayoría no lo son: en cambio, son escuelas Rudolf Steiner, escuelas de minorías alemanas o simplemente escuelas independientes con mentalidad académica. Estas escuelas privadas son cada vez más atractivas para los padres, con un aumento de la matrícula del 8% en 1982 al 12% en 1998.
Véase también: Proyectos de Desarrollo de la Educación; Actividades Educativas Federales; Fondos Federales para la Educación Superior; Comité Interinstitucional Federal de Educación; Estados y Educación.
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James Tooley
