Depuis environ 1990, l’hypothèse selon laquelle le secteur public devrait être responsable de tous les aspects de l’éducation est de plus en plus remise en question, dans les pays développés comme dans les pays en développement, pour quatre raisons principales. Premièrement, il y a eu des doutes sur l’efficacité et l’efficience de l’éducation publique. Deuxièmement, il existe des doutes sur l’équité et la responsabilité de l’éducation publique, qui touchent particulièrement les pauvres. Troisièmement, il y a une prise de conscience croissante des initiatives des entrepreneurs en éducation, et des preuves suggèrent que les pressions concurrentielles peuvent conduire à des améliorations significatives en matière d’éducation. Quatrièmement, il est nécessaire de limiter les dépenses publiques afin de réduire les déficits budgétaires et la dette extérieure et, par conséquent, de trouver d’autres sources de financement de l’éducation.
À propos de la quatrième raison, on ne peut guère en dire plus, à part le fait que cela a motivé les gouvernements et les agences internationales à envisager la possibilité d’un rôle croissant du secteur privé. Mais pour contrer chacune des trois autres raisons, il est possible que l’éducation soit un bien public et nécessite donc l’intervention du gouvernement pour sa fourniture. Avant d’examiner les arguments pertinents, il est important de souligner que toute la question est controversée. Par conséquent, il convient de noter d’emblée quelques aperçus récents de l’ensemble du débat.
Le philosophe Harry Brighouse, des sociologues tels que Stephen Ball, le professeur Karl Mannheim de sociologie de l’éducation à l’Université de Londres et le journaliste Alex Molnar sont largement hostiles à un rôle croissant du secteur privé. Brighouse, qui est affilié aux mouvements réformistes américains et britanniques, présente des arguments philosophiques contre l’extension du choix éducatif, soulignant en particulier comment ils favoriseront l’iniquité. Il est cependant favorable à certains arguments sur la façon dont le secteur privé pourrait élever les normes et être plus efficace. Ball et ses collègues ont exploré la façon dont les réformes du marché ont eu lieu en Angleterre, et ils suggèrent que les preuves indiquent un impact néfaste sur l’égalité des chances. Enfin, Molnar a exploré la commercialisation croissante des écoles américaines, et il soutient que le motif du profit et l’éducation ne devraient pas être autorisés à se mélanger.
Pour la perspective alternative, un bon point de départ est le travail fondateur de l’historien économique Edwin G. West, Education and the State (1994), suivi des travaux d’Andrew Coulson et James Tooley. West suggère qu’avant que le gouvernement ne s’implique dans l’éducation en Angleterre, au Pays de Galles et aux États-Unis, il y avait une offre privée généralisée d’éducation, qui était évincée par l’État intervenant. Coulson reprend le cas historique de la Grèce antique (entre autres lieux), et fournit des arguments économiques et conceptuels détaillés pour soutenir les arguments en faveur des marchés de l’éducation, et il conteste l’idée que l’éducation publique peut promouvoir la cohésion sociale et l’égalité des chances. Tooley reprend des thèmes similaires, menant une expérience de pensée pour explorer des arguments historiques, philosophiques et économiques qui suggèrent l’opportunité d’un rôle accru du secteur privé dans l’éducation – y compris en répondant aux objections à l’éducation à but lucratif.
Le dramaturge George Bernard Shaw a un jour ironisé sur le fait que les Américains et les Britanniques sont divisés par une langue commune. Cela n’est nulle part plus évident que lorsque nous parlons du rôle du gouvernement dans l’éducation. Les Britanniques, pour des raisons enfouies dans le temps historique, appellent leurs écoles privées les plus élitistes des écoles publiques, et d’autres pays comme l’Inde ont suivi cet usage. Pour éviter toute confusion, cet article suivra l’usage américain le plus logique, où les écoles publiques sont celles financées par le gouvernement, et les écoles privées sont celles qui ne le sont pas.
L’éducation En tant que bien public
On soutient souvent que l’éducation est un bien public, ce qui implique un rôle particulier pour le gouvernement. Les économistes définissent un bien public comme satisfaisant jusqu’à trois conditions: (1) indivisibilité, (2) non-exclusivité et (3) non-exclusion. L’indivisibilité peut être illustrée par l’exemple d’un pont sur une rivière, qui peut être utilisé par n’importe qui sans frais supplémentaires. La non-discrimination est pratiquement la même, sauf que ce sont les avantages offerts à chaque membre du public qui ne sont pas réduits, plutôt que le montant du bien. Par exemple, le bien de la randonnée dans le Grand Canyon pourrait être, dans une large mesure, indivisible, dans la mesure où plusieurs millions de personnes pourraient le faire sans empêcher ainsi les autres de le faire également. Cependant, plus le nombre de personnes qui font de la randonnée est élevé, plus le plaisir de ceux qui souhaitent se trouver dans un désert vide est faible – auquel cas le bien n’est pas non vital. Enfin, la non-exclusion concerne les cas où il n’est pas possible d’exclure des membres individuels du groupe de la consommation du bien. L’exemple économique classique est celui d’un phare.
Il semblerait que l’éducation ne remplisse aucune de ces conditions. Ce n’est clairement pas exclu, car un enfant en particulier peut être exclu d’une salle de classe ou de toute autre possibilité éducative. La situation est similaire pour la non-discrimination et l’indivisibilité, car si certains enfants ont l’attention d’un excellent enseignant, alors cet enseignant a moins de temps pour d’autres, qui peuvent donc tirer moins d’avantages de l’enseignant. En effet, il semble probable que c’est précisément à cause de cette non–exclusivité ou de cette indivisibilité que les réformateurs ont voulu que le gouvernement intervienne dans l’éducation – pour atténuer cette inégalité d’accès.
Cependant, si elle n’est pas un bien public en ce sens, l’éducation semble susceptible d’avoir des effets de voisinage, ou des externalités – définies par les économistes comme lorsqu’une activité entreprise par une partie affecte directement l’utilité d’une autre partie. C’est-à-dire qu’il y aura probablement des avantages pour la communauté ou la société dans son ensemble (s’il y a des possibilités d’éducation disponibles) en termes d’égalité des chances, de cohésion sociale, d’avantages démocratiques, d’ordre public, de croissance économique, etc. De manière cruciale, ces externalités sont susceptibles de présenter un degré élevé de non-exclusion (il est coûteux d’exclure des personnes de ces avantages ou coûts) et il y a généralement des considérations relatives à la non-exclusivité ou à l’indivisibilité (les avantages ou coûts externes sont susceptibles d’être accessibles à tous avec des coûts marginaux proches de zéro). Par exemple, une société dépourvue d’égalité des chances pourrait être une société insatisfaite et sans loi. On pourrait s’exclure des problèmes d’une telle société, mais seulement au détriment des alarmes anti-effraction, des gardes du corps, des hautes clôtures, ou en limitant ses mouvements. C’est en ce sens que l’éducation pourrait être qualifiée de bien public; et c’est en ce sens qu’on pourrait légitimement soutenir que l’éducation a besoin d’une intervention du gouvernement pour assurer sa fourniture et obtenir ces externalités.
À partir de ces considérations, la discussion devrait se concentrer sur l’efficacité, l’efficience et l’équité perçues de l’éducation publique, ainsi que sur la présence, ou l’absence, d’initiatives privées. Ces préoccupations nous ramènent carrément aux principales raisons invoquées précédemment pour remettre en question le rôle du gouvernement dans l’éducation. Alors, qu’en est-il de ces raisons?
Normes et efficacité
En ce qui concerne la première raison, alors que des doutes sont apparus dans de nombreux pays sur les normes dans les écoles publiques, ce n’est que lorsque des comparaisons sont faites avec des écoles privées dans les mêmes pays que le rôle du gouvernement est considérablement remis en question. Cette approche comparative a commencé avec une étude américaine de 1982 par James Coleman, Thomas Hoffer et Sally Kilgore, qui prédisait le score à un test standardisé pour un élève moyen d’une école publique s’il devait fréquenter une école privée. L’étude a révélé que les écoles privées étaient plus efficaces pour développer les capacités cognitives des élèves. Après avoir répondu aux critiques selon lesquelles la capacité innée n’avait pas été contrôlée, une étude de suivi a confirmé substantiellement les résultats.
Depuis lors, de nombreuses études ont été menées dans un large éventail de pays à revenu intermédiaire et à faible revenu, qui ont toutes montré que les écoles privées sont non seulement plus efficaces sur le plan éducatif (lorsqu’elles sont contrôlées pour des facteurs socioéconomiques), mais aussi plus efficaces. Par exemple, des études de la Banque mondiale ont commencé par examiner les résultats obtenus en matière de capacité verbale en Thaïlande, puis des études sur les résultats obtenus en langue et en mathématiques en Colombie, en République dominicaine, aux Philippines, en Tanzanie et en Thaïlande. Les études ont exploré le gain proportionnel dans le score de réussite si un élève choisi au hasard, avec les caractéristiques d’un élève moyen d’une école publique, fréquentait une école privée plutôt qu’une école publique, en maintenant le contexte socio-économique de l’élève constant. Bien qu’il y ait une large gamme, les études ont toutes montré la supériorité de l’enseignement privé en termes d’augmentation de ces capacités cognitives. En Colombie, les résultats ont montré que les écoles privées étaient 1,13 fois plus efficaces que les écoles publiques, en moyenne pour les résultats verbaux et mathématiques. En République dominicaine, les écoles privées étaient environ une fois et demie plus efficaces pour améliorer les résultats en mathématiques; et en Thaïlande, toujours pour les mathématiques, les écoles privées étaient 2,63 fois plus efficaces que les écoles publiques.
Une objection évidente était que les écoles privées peuvent réussir là où les écoles publiques ne peuvent pas en raison de l’augmentation des ressources. Cependant, lorsque les mêmes chercheurs ont sondé cette question, ils ont constaté le contraire. La comparaison du coût par élève dans une école privée et une école publique a donné des résultats allant d’un minimum de 39% en Thaïlande à un maximum de 83% aux Philippines. En combinant ces deux sources d’information, les chercheurs ont ensuite pu obtenir une réponse à la question: « Pour le même coût par élève, combien de réussite obtiendrait-on de plus dans les écoles privées que dans les écoles publiques? »La réponse allait de 1,2 fois (Philippines) à 6,74 fois plus de réussite (Thaïlande) dans les écoles privées que dans les écoles publiques.
Enfin, les preuves de Geeta Kingdon en Inde révèlent des résultats similaires. Kingdon a contrôlé vingt et une variables potentiellement confondantes – y compris le revenu parental et familial, le nombre d’années d’éducation de la mère, le nombre de livres à la maison et l’aptitude des élèves – pour son étude d’un échantillon aléatoire stratifié d’écoles dans la ville de Lucknow, Uttar Pradesh. Elle a constaté que les écoles privées (sans aide) étaient 27% plus efficaces dans l’enseignement des mathématiques et légèrement plus efficaces dans l’enseignement des langues que les écoles publiques. Mais lorsque les coûts par élève sont pris en compte dans l’équation, les résultats deviennent assez frappants. Dans les écoles privées (non aidées), le coût par élève était inférieur de moitié à celui des écoles publiques (38 roupies contre 80 roupies).
Équité et responsabilité
Les doutes sur l’éducation publique qui alimentent le débat sur le rôle du gouvernement dans l’éducation se concentrent également sur l’équité de l’offre publique, bien que cela soit contré par des doutes sur le fait que la privatisation pourrait être plus équitable. Dans de nombreux pays, cependant, il a été observé que, malgré l’expansion publique du financement et de la fourniture, l’expansion n’a pas atteint tous les membres de la société de manière égale. Le grand écart en termes d’offre d’éducation offerte aux populations urbaines et rurales est particulièrement grave. En Indonésie, par exemple, seulement 3 % des enfants urbains en âge d’aller à l’école primaire n’ont pas été scolarisés; alors que dans les zones rurales, ce chiffre atteint 10 %. Ces chiffres de comparaison occultent également le fait que les disparités entre les sexes dans les zones rurales sont encore plus graves. Au Pakistan, par exemple, alors que 73% des femmes urbaines âgées de sept à quatorze ans ont déjà fréquenté l’école, ce chiffre plonge à 40% pour les femmes rurales du même groupe d’âge.
Dans les pays les plus pauvres, on pourrait penser que les dépenses consacrées à l’éducation de base seraient une priorité du gouvernement, ceux-ci n’ayant pas encore atteint la scolarisation universelle dans le primaire. Cependant, cela n’arrive souvent pas. En Afrique, par exemple, les dépenses par étudiant pour l’enseignement supérieur sont environ quarante-quatre fois plus élevées que pour l’enseignement primaire. Dans la plupart des pays africains, les 20% les plus pauvres de la population reçoivent nettement moins de 20% des subventions publiques à l’éducation, tandis que les 20% les plus riches reçoivent nettement plus de 20%. Plus spectaculaire encore, au Népal, le quintile le plus riche reçoit près de la moitié des dépenses publiques totales consacrées à l’éducation.
Certaines des preuves les plus spectaculaires de l’iniquité de la prestation publique, qui soulève également la question de la responsabilité, proviennent de l’Inde. Le rapport public de l’équipe de SONDE sur l’éducation de base en Inde (1999) s’est penché sur l’enseignement primaire dans quatre États, où elle a enquêté sur un échantillon aléatoire de villages dans lesquels il y avait au total 195 écoles publiques et 41 écoles privées. Le rapport décrit certains des « dysfonctionnements » qui se produisent dans les écoles publiques pour les pauvres de ces quatre États. Les écoles souffrent de mauvaises installations physiques et de rapports élèves-enseignants élevés, mais ce qui est le plus inquiétant, c’est le faible niveau d’activité pédagogique qui s’y déroule. Lorsque les chercheurs ont appelé à l’improviste, seulement dans 53% des écoles, il y avait une activité d’enseignement en cours. Dans 33% des cas, le directeur était absent. L’enquête a fait état de nombreux cas de « négligence manifeste », y compris « des enseignants irresponsables qui ont gardé une école fermée ou non fonctionnelle pendant des mois à la fois » et une école où « seulement un sixième des enfants inscrits étaient présents » (p. 63). De manière significative, le faible niveau d’activité d’enseignement s’est produit même dans les écoles dotées d’infrastructures, de supports pédagogiques et de ratios élèves-enseignants relativement bons. Même dans ces écoles, « l’activité d’enseignement a été réduite au minimum, en termes de temps et d’efforts. Et ce modèle ne se limite pas à une minorité d’enseignants irresponsables – il est devenu un mode de vie dans la profession » (p. 63).
Ces problèmes mettent en évidence le « manque profond de responsabilité » dans les écoles publiques, car ces problèmes n’ont pas été trouvés dans les écoles privées. L’équipe de PROBE a constaté un niveau considérablement plus élevé d’activité d’enseignement dans les écoles privées, même si l’environnement de travail n’est pas meilleur dans ces écoles. Pour les chercheurs, cela « met en évidence le rôle clé de la responsabilité dans le système scolaire. Dans une école privée, les enseignants sont responsables devant le directeur (qui peut les licencier) et, à travers lui, devant les parents (qui peuvent retirer leurs enfants). Dans une école publique, la chaîne de responsabilité est beaucoup plus faible, car les enseignants ont un emploi permanent avec des salaires et des promotions sans rapport avec le rendement. Ce contraste est perçu avec une clarté cristalline par la grande majorité des parents » (p. 64).
Toutes ces preuves amènent certains gouvernements et organismes internationaux à se demander si l’éducation publique peut ou non atteindre les plus pauvres de la société, ou si une forme de partenariat public-privé – peut–être avec des bons financés par l’État pouvant être utilisés dans n’importe quelle école, publique ou privée – serait un meilleur rôle à jouer pour le gouvernement si atteindre les pauvres est son objectif.
Alternatives au secteur privé
L’existence d’écoles privées pour les pauvres en Inde pourrait surprendre. En fait, il s’agit d’un phénomène croissant dans le monde en développement et qui s’explique par la troisième raison majeure de la remise en question croissante du rôle du gouvernement dans l’éducation, l’émergence d’alternatives apparemment viables du secteur privé. Les écoles pour les pauvres sont monnaie courante dans divers pays, y compris en Inde, où des recherches récentes ont révélé toute une gamme d’écoles facturant environ 10 à 20 dollars par an pour chaque élève, fonctionnant selon des principes commerciaux et ne dépendant d’aucune subvention gouvernementale ou philanthropie. Ces frais sont abordables pour les familles dirigées par des tireurs de pousse-pousse et des commerçants de stands de marché. Malgré cela, beaucoup de ces écoles offrent également un nombre important de places gratuites (jusqu’à 20%) pour des élèves encore plus pauvres, attribuées sur la base de demandes de besoins vérifiées de manière informelle dans la communauté. Des écoles similaires ont également été signalées dans de nombreux pays africains.
L’émergence d’alternatives à l’enseignement privé ne concerne pas seulement les pauvres, bien sûr. Des recherches récentes ont révélé toute une série d’exemples intéressants d’entrepreneurs de l’éducation qui créent des alternatives privées innovantes et efficaces. La Société financière internationale a trouvé des sociétés d’éducation à but lucratif dans les pays en développement qui avaient créé des chaînes d’écoles et de collèges, souvent exploitées en franchise, avec des procédures de contrôle de qualité strictes en place (y compris en utilisant les normes internationales de la série ISO 9000). Ces entreprises investissent dans la recherche et le développement pour explorer de nouvelles idées en pédagogie et en curriculum. Les exemples incluent Objetivo / UNIP au Brésil, qui compte plus d’un demi-million d’étudiants de la maternelle au niveau universitaire sur ses 500 campus au Brésil; et NIIT, basé à New Delhi, qui offre une éducation et une formation en informatique dans ses quarante centres détenus dans les régions métropolitaines, et environ 1 000 centres franchisés à travers l’Inde. Il a également une portée mondiale, avec des centres aux États-Unis, en Europe, au Japon, en Asie centrale, en Afrique et dans la région Asie-Pacifique.
Notamment, les entrepreneurs privés ont mis les technologies de l’information au service du processus d’apprentissage. Il y a eu une croissance rapide des prestataires du secteur privé à but lucratif dans l’éducation à tous les niveaux, créant des opportunités d’apprentissage en ligne dans les pays en développement comme dans les pays développés. Beaucoup d’entre eux sont en concurrence directe avec les fournisseurs traditionnels du secteur public, tels que l’Université de Phoenix, avec 90 000 étudiants répartis sur trente-deux campus et soixante et onze centres d’apprentissage. Cependant, de nombreuses universités traditionnelles ont également répondu au défi en créant elles-mêmes des filiales à but lucratif – l’Université de New York, par exemple, a créé sa branche NYOnline et l’Université Columbia a créé une branche à but lucratif, Fathom Knowledge Network Inc., en partenariat avec Cambridge University Press, la Bibliothèque publique de New York et l’Université de Chicago. D’autres sociétés à but lucratif émergent pour fournir de l’apprentissage en ligne pour le marché de la maternelle à la 12e année, y compris les sociétés nommées de manière appropriée k12.com, dirigé par William J. Bennett, le secrétaire d’État à l’éducation sous l’administration Reagan.
L’émergence et la force de ces alternatives du secteur privé ont impressionné de nombreux gouvernements qui cherchent à améliorer la qualité et l’efficacité de l’enseignement public. Le gouvernement britannique est actuellement engagé dans un processus de sous-traitance des écoles défaillantes et des autorités éducatives locales au secteur privé, essayant de trouver un service de la meilleure valeur partout où il peut être trouvé. Mais ce processus ne se limite pas aux pays développés. Un exemple notable vient de l’Inde, où le gouvernement de l’État du Tamil Nadu voulait une éducation informatique dans tous les lycées. Fait significatif, bien qu’allouant des fonds supplémentaires à cette entreprise – environ 22 millions de dollars américains sur cinq ans – il n’a pas fait appel au secteur public pour fournir cela, mais a plutôt développé un modèle pour sous-traiter la livraison à des entreprises privées, qui fournissent les logiciels et le matériel, tandis que le gouvernement fournit l’électricité et la salle de classe. De manière significative, les entreprises qui ont remporté ces contrats, telles que NIIT, peuvent également utiliser la salle de classe comme un centre franchisé, ouvert aux écoliers et aux enseignants pendant la journée et ouvert au grand public le soir et le week-end. La sous-traitance de domaines d’enseignement comme celui-ci représente un pas en avant important dans les relations entre les secteurs public et privé et constitue un modèle intéressant qui mérite d’être observé et imité.
Conclusion
Le débat se poursuivra sur l’évolution du rôle du gouvernement dans l’éducation, mais de nombreuses innovations pratiques et expérimentations ont lieu à l’échelle mondiale, ce qui indique une acceptation de l’évolution du rôle du gouvernement dans la prestation de l’éducation. Trois types de réformes peuvent être utilement distingués.
Le premier est le modèle de sous-traitance, dans lequel une école publique a une partie ou la totalité de ses fonctions éducatives sous-traitées au secteur privé en vertu de directives de responsabilité établies par le gouvernement local et / ou central. Des sociétés de gestion de l’éducation telles que Edison Schools aux États–Unis et 3Es en Angleterre s’inscrivent dans ce modèle, où toutes les fonctions éducatives – pédagogie, curriculum, gestion de l’école et amélioration – sont reprises par l’entreprise privée.
Deuxièmement, il y a le modèle de financement du côté de la demande, qui permet aux élèves de quitter les écoles publiques – souvent lorsque celles–ci échouent – et de passer à des écoles privées grâce à des bons financés par l’État. On en trouve partout dans le monde, notamment aux États-Unis, au Chili, en Colombie et en Côte d’Ivoire, pour n’en nommer que quelques-uns.
Troisièmement, il y a le modèle d’école privée financée par l’État, où les écoles privées sont autorisées à adhérer au financement de l’État (comme au Danemark et aux Pays-Bas), ou de nouvelles écoles indépendantes sont spécialement créées en vertu des réglementations gouvernementales pour recevoir un financement de l’État (comme pour les écoles à charte en Amérique, au Canada et en Chine, et les académies municipales en Angleterre et au Pays de Galles).
Au Danemark, par exemple, les premières écoles privées ont bénéficié de subventions publiques en 1899. Maintenant, tout groupe de parents peut revendiquer le droit de créer une école privée. Une fois établi et en cours d’exécution, l’État garantit de fournir 80 à 85% des dépenses de l’école. Certaines de ces écoles gratuites sont des écoles religieuses, mais la majorité ne le sont pas: ce sont plutôt des écoles Rudolf Steiner, des écoles de la minorité allemande ou simplement des écoles indépendantes à l’esprit académique. Ces écoles privées deviennent de plus en plus attrayantes pour les parents, le taux d’inscription passant de 8% en 1982 à 12% en 1998.
Voir aussi: Projets de Développement de l’éducation; Activités Éducatives Fédérales; Fonds fédéraux pour l’Enseignement Supérieur; Comité fédéral Interinstitutions sur l’éducation; États et éducation.
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